行政法10 

行政程序法 second 10
行政程序法第十堂之一
卷三
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多階段行政處分
過程需要另(一個以上之)機關補充行政處分之內涵後,才能作成。實務運作上的最大的問題:對於多階段行政處分不服時,應如何進行救濟?

例如:
財政部通知境管局,某甲欠稅,財政部以正本通知境管局
財政部以副本告知當事人。當事人收到兩個不同機關所發出的訊息:境管局限制出境,財政部通知欠稅。
實務見解: 副本通知時具有行政處分的效力。

民國七十二年的看法,副本不是真正的相對人,早期實務見解認為不是行政處分,因為境管局才是真正的正本。

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民國81年吳庚老師認為副本發生權利義務,因此非是觀念通知,而是行政處分。民國84年更改了實務見解,成為了行政處分!!

當財政部的副本是行政處分時,由行政處分的概念及定義,請問境管局的禁止出境是否為行政處分???

過了十年之後!!!

第一說: 民國93年,政大的老師們認為,陳敏老師及董保城說,應回歸民國72年的決議,境管局的行為才是行政處分。
此因:財政部無禁止入出境的組織權限。

權利義務的發生是間接的,而行政處分定義是必須為直接對外發生效果。所以財政部的副本非行政處分,境管局才是事實行政處分(由行政程序法對VA的定義來看)。

第二說: 成功大學蔡志方老師,認為由訴訟法角度,即使對財政部打贏訴訟,境管局的行政處分如何取消?

境管局的禁止入出境是根據財政部的函。

陳敏老師認為可以由行政訴訟法的技巧來解決。

新制的行政訴訟;訴願(訟)制度中的 參加制度
訴願及訴訟參加

目前加入了”訴願(訟)參加制度”,行政訴訟法第41條。
第 四 節 訴訟參加
第 41 條
訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者,行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。

某甲對境管局(現改制為移民署)提出訴訟,財政部應為參加(此為訴訟參加的概念)。
陳敏老師認為境管局應是被告!!!
VOL 3 page 16 圈三
財政部會參與這個訴訟,移民署、法院也可對財政部認為欠稅的認定等等、處分是否合法進行認定。

以上為多階段行政處分,實務見解及學術見解來鋪陳
實務見解是強調行政法院的權限問題。

兩個機關同時參與一個行政處分,多階段行政處分其實是一個行政處分。判決的重點是: 原則上最後的一個行政行為、為行政處分
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最高行政法院91判字第2319號
人民對多階段行政處分如有不服,固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟,惟行政法院審查之範圍,則包含各個階段行政行為是否適法。

99檢察事務官
89年律師
是否為行政委託、權限的移轉?行政程序法15條。受託行使公權力。
第 15 條
行政機關得依法規將其權限之一部分,委任所屬下級機關執行之。
行政機關因業務上之需要,得依法規將其權限之一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。
前二項情形,應將委任或委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙。
第 16 條
行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理。
前項情形,應將委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙。
第一項委託所需費用,除另有約定外,由行政機關支付之。

92年高考,須為訴訟參加的主張。
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就受法律拘束的程度,可將行政處分分為兩種:

1. 羈束處分(與裁量處分的差別:不能做
成附款)
2. 裁量處分(才有裁量空間;行政機關才能作成附款)
3. 無法規之處分

五、對相對人之影響
(一)、授益處分
(二)、侵害(侵益、負擔)處分
授益處分、侵害處分之區別實益
A. 實體上
B. 程序上
C. 訴訟法上
不服侵益處分者,應提起撤銷訴訟;如請求作成授益處分遭拒,則需提起課予義務訴訟(行政訴訟法第五條)。

(三) 混和效果處分(同時對當事人可能一部分有侵益、也有授益的行政處分;尤其是做成附款、附負擔的附款的行政處分;實務上常發生的):

綜合含有納稅額減少復查決定(為行政處分),核定稅額通知書(課稅處分)。稅額降低是授益,仍應納稅是負擔。都是混合效果行政處分。

NCC及公平會: 富邦購買電視台,公平會做出有十二個附款的決定;此負擔為對人民權益的限制。

混合效力的處分之救濟,依照人民對哪一部分不滿而提何種之訴。

(四) 第三人效力行政處分:
行政法上任何行政處分的做成,都會對於第三人的權利形成侵害(第三人的地位)。

例如某市道路市場中,原為甲公司公車的營運,後加入由公車處核准之乙公司;對乙是授益。
對甲的權益是侵害。
此即為第三人效力行政處分。
又分為:
使第三人授益之侵益處分: 如否准乙,而使甲獲益。
使第三人侵益之授益處分: 如准乙,使甲受侵益。
若第三人利害相符,一般就不會有異議。
實益在於: 若第三人利害不符,一般就會有異議。

區別上重要的為:程序參與的概念。第三人如何參與當事人的行政程序及行政爭訟,程序法上以聽證、通知、公告、行政命令,使第三人能參與。

參考訴訟法上的部份: 某甲對某乙被授予核准的VA不服,雖然你不是處分的相對人,但是對你有直接產生的利害關係,則某甲可對此處分,打行政爭訟。此在民法上是看不到的情形。

釋字469號解釋,第三人的權利、法律上利益有密切利害關係時才能打行政爭訟。

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訴訟法上: 承認第三人的訴訟適格地位。反射利益或沒有利益就不能算!!!

舉例如:商標。第三人所走的必須先走訴願過程。

W一開始向智財局申請被否准(對 麥當勞M有益)於是W向法院打訴願W勝訴(對 M麥當勞不利)
M 如何救濟?根據行訴法第四條第三項,若訴願後,訴願機關對M(第三人)不利的狀況時,[因為已經訴願過了]第三人M直接進行撤銷訴訟,而不必再進行一次訴願,直接跳到行政法院打 撤銷訴訟!行政訴訟。

行政訴訟法
第 4 條
人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾三個月不為決定,或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
逾越權限或濫用權力之行政處分,以違法論。
訴願人以外之利害關係人,認為第一項訴願決定,損害其權利或法律上之利益者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。

(實務上常見的第三人效力案件: 商標及專利、尤其是第三人效力的:給予某種獨占地位的行政處分、建築法上的鄰人訴訟、競業訴訟、同業競爭訴訟,此為第三人效力的行政處分,可以進行行政訴訟)。

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90年中原法研所改編:
例如某市道路市場中,原為甲公司公車的營運,每年利潤達百萬,後加入由公車處核准之乙公司;對乙是授益。訴訟是否合法?有無理由?

審 題 時: 是否合法(訴訟是否合法)—此為程序法上的問題(訴訟程序上,此人是否有資格提起訴訟?此人於提起訴訟的適格;是否為權利或法律上利益受損的第三人;又有關訴願前置 的問題—要先打過訴願才能進入行政訴訟。有關於該人是否可進入行政法院而為原告)。若程序上都不合,就會得到裁定駁回(非當事人適格)。

程序部分,駁回是裁定!
實體部份,勝訴或敗訴是判決!

行政法是程序與實體混合的東西。

程序(合法)  訴願  實體
勝訴敗訴之判決而非裁定駁回。
國家考試的趨勢:由學者出題,以後漸由實務界人士法官出題,需要讀許多實務見解。

六、附附款之行政處分(93條)
使行政處分的效力受到某種拘束!!!
第 93 條
行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。
前項所稱之附款如下︰
一、期限。
二、條件。
三、負擔。
四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。

七、其他 VOL 3 page 23

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(四)切結書
行政機關  人(廠商)
VA
政府採購法
政府、行政機關做成一個VA給當事人,常為1. 依據法律2. 依據當事人、廠
商所提供的資料!

切結書
廠商:茲保證一定可以做成…給予行政機關後,做成VA。而此切結書在行政程序法上的定位是什麼?

切結書的法律性質: (五個學說)
(1) 準負擔說(吳庚)
切結書可以看做是行政程序法中行政處分的「負擔」的附款形式。
附負擔的行政處分93條第三款
第 93 條
行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。
前項所稱之附款如下︰
一、期限。
二、條件。
三、負擔。
四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。
Page 25 為何叫做準負擔?事先負擔義務,後才有處分!93條行政處分的附款的負擔,是行政機關做成VA同時給你的或事後補給你的,時間點上不同;但性質又很像,所以吳庚老師認為切結書是行政處分中的特殊附款類型。

(2) 行政契約說
(陳敏在行政程序法還沒有通過前的見解,早期)
這種切結書產生了公法上的效果。認為其與行政處分是脫離的!
不太像是行政處分的附款。

(3) 處分外負擔說(許宗力)
附款只能限於行程法93條的狀況,不能再創設另外的狀況。只能算是當事人另外創設的行為!造成:這個切結書在法律上近似沒有效果的!

(4) 非行政程序法上行政行為說(陳敏)
一張契約上應有雙方的簽名!所以在民法上,切結書事實上全無拘束力!不是雙方合意!
單純人民的主張、事實行為,沒有法律效果(民法上事實上無拘束力,行政法上有爭議) (只有單方的意思表示)。

(5) 個別判斷說(台大蔡茂寅老師的特別看法)
切結書為行政契約,但有些切結書只有教示性、訓示性性質!

至少記得兩種看法
吳庚老師及陳敏老師早期的看法。把你要的那一個放在較後方來寫。採用後說等等!
Page 26實例題即為申論題的包裝,請問切結書的法律性質。

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第三節 行政處分之效力
一、 舊說行政處分的效力有四大類:

(一)、 公定力: 有三個推定—國家行為恆受有效、合法推定與適當性推定。。
目前只剩下有效推定(撤銷前均為有效)。

(二)、 確定力: 這也是摹仿法院的行為來發展的—行政處分做成後不得隨意變更[你能不能再作內容的變更,]:又分為兩種確定力¬-
訴願法14條第一項
第 三 節 期日及期間
第 14 條
訴願之提起,應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者,前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後,已逾三年者,不得提起。
訴願之提起,以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。
訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者,以該機關收受之日,視為提起訴願之日。

(1)形式確定力: 對當事人發生,因法定救濟期間超過而不得再循行政爭訟途徑表示不服,又被稱為不可爭力。

(2)實質確定力: 機關是否可對做錯的處分做修改?
肯定說: 由法安定性理論及人民權利保障而言,只要行政處分做成,便不得任意
變更。
否定說: 此說認為行政處分非法院判決,其目的為解決法律問題並增進公共利益

多數採折衷說: 又分為三種見解
a. 若為授益處分而有信賴保護,應有實質確
定力;
侵害處分則無實質確定力(通說);
授益處分要有確定力的。
b. 另認為羈束處分有實質確定力,裁量處分則無。
c. 涉及公益事項時,便有實質確定力。
訴願法80及行政程序法117都是信賴保護概念的展現!

訴願法 第 80 條
提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時,原行政處分顯屬違法或不當者,原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。但有左列情形之一者,不得為之:
一、其撤銷或變更對公益有重大危害者。
二、行政處分受益人之信賴利益顯然較行政處分撤銷或變更所欲維護之公益更值得保護者。
行政處分受益人有左列情形之一者,其信賴不值得保護:
一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使原行政處分機關作成行政處分者。
二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使原行政處分機關依
該資料或陳述而作成行政處分者。
三、明知原行政處分違法或因重大過失而不知者。
行政處分之受益人值得保護之信賴利益,因原行政處分機關或其上級機關依第一項規定撤銷或變更原行政處分而受有損失者,應予補償。但其補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。

行政程序法 第 117 條 [請問,目前我們實務上還承不承認有無實質確定力?按照法條,採用折衷說,原則上沒有,但,例外在公私益衡量時,有!]
違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。

(三) 拘束力

以上的三個不是不存在就是轉化掉了!!!

(四) 執行力(行政執行法中會詳談): 到目前還存有此執行力。

以上是四個舊說中的東西;談行政處分做成之後的發生的東西!

二、新說:多加談行政處分的時間效力的問題!
加入行政處分的效力問題:
行政處分的外部效力;
以及行政處分的內部效力。

外部效力
VA-用通知的方法
一般VA-用公告的方法

內部效力

什麼是外部效力?
何時讓當事人得知、知悉此行政處分?
(1) 通常行政處分
書面: 通知
非書面: 其他有效之辦法
行政程序法第100條第一項
行政程序法第110條第一項

(2) 一般處分:公告
行政程序法第100條第二項
行政程序法第110條第二項

第 100 條
書面之行政處分,應送達相對人及已知之利害關係人;書面以外之行政處分,應以其他適當方法通知或使其知悉。
一般處分之送達,得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。

第 110 條
書面之行政處分”自送達相對人及已知之利害關係人起”;書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起,依送達、通知或使知悉之內容對其”發生效力”。
一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者,從其規定。
行政處分未經撤銷、廢止,或未因其他事由而失效者,其效力繼續存在。
無效之行政處分自始不生效力。

行政處分的內部效力
(拘束力)
行政處分內容實際上所欲發生的法律效果,為行政處分的內部效力。一般而言,外部效力與內部效力會同時發生,但在如行政處分附有條件或期限時,仍有外部效力與內部效力不同時點發生之情形,此時行政處分之內部效力則須等待期限屆至或條件成就時始能發生。

VOL 3 Page 32是集會遊行法的例子:
某甲
向台北市警察局申請
10/1提出申請在 11/12進行集會遊行
警察局11/1通知某甲說允許了,此時發生外部效力,但還沒有內部效力之發生!
開罰單馬上去繳錢則內部外部拘束力時間相等!!!

例題:90年行政執行官題目談到效力何時發生!由內、外部效力及行程法100條及110條規定來分析!!
Page 32

以上為行政處分時間點的討論!
再者
我們的新說把:
公定力
及 確定力 修正為存續力
形式上的存續力:與形式確定力一樣,經過法定救濟期
間後,人民不能再對該行政處分提起
行政爭訟!
例外是:行政程序法128條!
[程序再開的申請;類似訴訟法上的再審!!!發現新事實及新證據!判決雖已確定,但再審!]
VOL 3 page 33
第 128 條
行政處分於法定救濟期間經過後,具有下列各款情形之一者,相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者,不在此限。
一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
二、發生新事實或發現新證據者,但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。
前項申請,應自法定救濟期間經過後三個月內為之;其事由發生在後或知悉在後者,自發生或知悉時起算,但自法定救濟期間經過後已逾五年者,不得申請。

實質上的存續力:
行政程序法的117條
第 117 條
違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。

[存續力的有效推定只是程度上比公定力與確定力低一些!]

新說對拘束力的修正!構成要件效力較麻煩!
1. 構成要件效力 VOL 3 page 34的定義
指行政處分對於同一處分機關,於後續程序作成後續處分的拘束效力。
講解>:
甲機關對於某件事做成了A行政處分
乙機關要做成B行政處分時可能是依據A行政處分的內容做成。所以A處分會拘束到乙機關
例如剛才提到的多階段行政處分,移民署拿到財政部的欠稅通知,移民署無法判斷當事人是否欠錢,不能推翻該通知。所以必須聽從財政部的通知,做成處分。
Page 35
甲醫生想開自己的診所,向台北市衛生局申請。而醫師資格的認定是國家考試及衛生署認定的,所以醫師資格台北市衛生局無法否認。這是構成要件效力的部份。
重點在部份
(1)有瑕疵的處分是否發生構成要件效力?一般來說還是有。若是無效的行政處分(程序第111條),則不受拘束。
(2)對法院來說有無構成要件效力的問題?
A. 行政法院對本案標的有權審查,他案(如作為本案前提要件之行政處分)則基於不告不理而不得審查。。
B. 一般法院:
(A)民事法院
(B)刑事法院
問題在於我國創造了:行政刑法但,
有時候,有無該當構成要件,認定是由行政機關來認定的,最好的例子是集會遊行法29條:
第 29 條
集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散,仍繼續舉行經制止而不遵從,首謀者處二年以下有期徒刑或拘役。
應解散而未解散,是由行政機關來認定的!法院面對時,是否可以去認定行政機關的認定有問題?應解散而未解散的構成要件效力的問題。法院目前認為有構成要件效力。也就是警察機關認為違法時,法院就判有罪!宣律師認為應是受到批評的。
(C)實務上
VOL 3 page 35
認為有構成要件效力,這裡407號解釋,基本上認為刑事法院基於對人民權利的保障,不應對刑事法院產生構成要件效力是比較合理的!
407不是行政處分,是函示、是解釋性行政規則,法官審判時就具體案情,不受行政機關函示之拘束。

Page 36 廖義男大法官的看法
比較特別看法,知道即可

釋字379號解釋理由書(節錄)
[有兩個行政機關A 地政機關B鄉鎮市區公所]
地政機關受理農地所有權移轉登記之申請,依土地登記規則第八十二
條第一項第一款前段之規定,係憑申請人戶籍所在地之鄉(鎮、市、區)
公所核發自耕能力證明書為認定承受人具有自耕能力之據。該管鄉(鎮、
市、區)公所於核發自耕能力證明書後,如經查明承受人與內政部訂頒「
自耕能力證明書之申請及核發注意事項」所載具備自耕能力之要件不符,
因而撤銷該證明者,地政機關原先准予辦理所有權移轉登記所據「具有自
耕能力」之事由,即失所附麗,前此准予登記之處分,既有瑕疵,地政機
關自待撤銷之,逕將所有權移轉登記予以塗銷。行政院六十二年八月九日
台六十二內字第六七九五號函所為之解釋,符合上開土地法規定之意旨,
並非以命令就人民之權利為得喪變更之規定。
甲想要把 農地 移轉給某乙
前提是 要得到地政機關的同意,地政機關看到有自耕能力才同意轉讓;
更之前,某乙必須是農夫,要向鄉鎮市公所先拿到自耕能力證明書。

若鄉鎮市公所認定無自耕能力
379說如果市公所撤銷其認定某乙為農夫的處分,
某甲的移轉的處分會受到影響。所有權移轉許可受到影響!!!
移轉農地的例子,記住!!!

以下要講 跨程序效力的部份!!!

10-2
[練習題目時的小訣竅,會發給一些擬答及寫題目的訣竅]
題目開頭編號
一、
(一)
1.
(1)
圈1
分點分段對閱卷老師有助,但也不要分太細!
VOL 3 page 37

構成要件效力的衍生

1.TB:[teibei] 構成效力
2.確認效力 有點類似我們所說的確認處分;
定義:處分的存在或內容理由拘束當事人或法院,為一種事實。
有點類似我們民事訴訟法中的爭點效
法院的判決拘束力僅存在於主文部份:例如某甲要賠給某乙一百萬。
主文
甲——100萬—-乙
至於判決除了主文外還有事實及理由:
理由部分:
A
B
C
D
理由部分可以拘束其他法院或當事人?目前通說認為無!
只有主文給乙一百萬這件事是可拘束的!
理由部分不拘束
確認效力,有點像:訴訟法上的理由部分之爭點效力拘束力部分。
所以基本上,除非法律上有明確的規定外,要不然,確認效力,其實不一定存在的!
確認效力是例外的依法律規定,使行政處分中之事實認定以及中間之法律判斷,及行政處分的理由部分,發生拘束其他行政機關與法院之效力。
解釋上:
行政處分有:主文、事實、理由,原則上後兩者不會拘束其他行政機關。因為只有主文才是行政處分的重點,才會拘束其他行政機關。

3.跨程序效力:
定義:
與構成要件效力有一點像,只是拘束的對象不一樣!
“機關對自己的拘束力的問題”;構成要件效力是:機關的行政處分對別的機關有無產生拘束力的問題!
解釋:
一個人民要取得做某事的權利,常要得到同一行政機關兩次以上的許可;常發生在建築行為:通常建商要先取到建築許可(要有設計圖有無問題等等),再得到使用許可(蓋出來的東西與藍圖是否符合,符合就要讓它過!),有一大半內容是重複的。
基於:
信賴保護 與
行政機關 禁反言的法理,
所以一個行政機關要有跨程序的效力。
VOL 3 page 38
例子:建築執照與使用執照。
前行為拘束後行為的問題。
某甲蓋大廈,藍圖OK獲得主管機關通過,可以建築。
蓋好後,市府說底下地基有溫泉,有問題拒絕發給使用執照,則違背了前行政處分的要求,而有信賴保護的問題。
通說認為行政機關此時不能違背!
以下兩者都是前行為拘束後行為!
構成要件效力:TB效力,拘束別的機關!
跨程序效力:自己拘束自己!

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第四節、行政處分的附款:
一、 前言
(一) 附款之定義
行政機關對行政處分主要內容,所附加之意思表示、或規制,用以補充、形成、或限制處分主規範內容之效力。是從民法來的
如:
給許可,但,相對負擔義務;
給許可,但,在某些情況下,許可會被取消!
(二) 有些情況像附款,但,並不被認為屬於附款。
1. 處分內容本身
2. 對人民之申請為部份許可
3. 行政機關重複闡述法規所要求者
4. 另給予其他處分
5. 切結書!

二、 附款之容許性與合法性
(一)、容許性

1. 原則上,僅有裁量處分方得為附款。
2. 但。根據行程法第93條規定,例外,得於羇束處分時作成附款。

(二)、合法性
若行政機關有權利作成有附款的行政處分,這處分要在何種情況下不違法?
1. 不得違背行政處分之目的。
2. 應與行政處分之目的具有正當合理之關聯
不當連結禁止—行政處分及行政契約都相當重要!!!

第 93 條
行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。
前項所稱之附款如下︰
一、期限。
二、條件。
三、負擔。
四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。
第 94 條
前條之附款不得違背行政處分之目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。
3. 附款內容須為其管轄權範圍所及之事項!
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4. 不得有裁量瑕疵
5. 不得違背法治國原則
6. 不確定狀態不應附加附款。

三、 附款之種類

(一)、期限的規定:簡單來講,要約定以一個確定的、會到來、會發生的時間,來做為行政處分效力的開始或效力的終結。所以期限與行政處分間具有高度的不可分性!!
例如:警方核准某甲之集會遊行後,順帶要求該集會必須於晚上七點前結束。便屬於附終期之附款。
警方核准某甲集遊時,要求必須在早上9:00以後才開始。由9:00以後行政處分效力才開始;該十點之後行政處分才有效力。
(二)、條件:
1. 指行政處分效力之發生或消滅,係以”將來不確定是否發生”的客觀事實作為附款,包括停止條件和解除條件。一般而言該附款與行政處分間具有高度不可分性。
2. 舉例而言,警察局核准某甲之集會遊行申請後要求若有遊行者蒙面變撤銷該集會之合法性。
民法第99條
第 99 條
附停止條件之法律行為,於條件成就時,發生效力。
附解除條件之法律行為,於條件成就時,失其效力。
依當事人之特約,使條件成就之效果,不於條件成就之時發生者,依其特約。

王澤鑑老師舉例:
父親與某甲約定,考上律師時送一部車;典型的附停止條件的法律行為。

父親與某甲約定,贈某甲一部車,若出了車禍,車子要收回。典型解除條件。

(三)、負擔
1. 行政機關作成授益處分時,同時課予相對人一定之作為、不作為或容
忍之義務。
VOL 3 Page 40之例子,是政府發給已馬戲團執照,但要再每週六早上
免費招待育幼院童。是對某甲的一種負擔。但要注意附款不得違背行政
處分之目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。

學理上討論: 附負擔的附款與附停止條件的附款有點兒像。
兩者的差別在於:
內部效力的產生點。
停止條件跟處分同時發生或之後發生,不要去硬記
重點在page 41下方的表格;負擔與條件之間的差別
負擔 條件
意義 義務 不一定發生之事實,不是義務
是否為獨立 為獨立之行政處分;是高度可分,沒有負擔還是可以辦馬戲團! 非獨立之行政處分,而係行政處分之主要構成部份。
生效時點 即便負擔不履行,原則上亦不影響原授益處分之生效,但行政機關可能會撤銷。 條件所訂的未來特定事實成就將自動造成行政處分生效或失效<條件只要一發生處分就會失效或…
爭訟 後敘
執行 由不可分性導論出:
負擔不履行,可單獨對其強制執行。 不可能單獨對條件強制執行!!!

另兩個比較少見的考點:
VOL 3 page 42
(四)、保留行政處分之廢止權:

(五)、保留負擔之事後附加或變更:
其實就是負擔,只是負擔的內容尚未確定。

附款的東西很容易出成選擇題!
如VOL 3 page 42
勞委會規定於工程完成百分之八十時將全數外勞解雇遣返。此項付款稱為:附條件。
何者不是行政處分的附款?法定義務之教示說明:行政處分之內容不是附款!

四、 問題
(一)、93條的但書究竟是何意義?
第 93 條
行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。
前項所稱之附款如下︰
一、期限。
二、條件。
三、負擔。
四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。
一、行政機關沒有裁量權時,何情況下可做成附款?
1. 法有明文規定;
2. 法定要件之履行而以該要件為附款內容;
以上兩件情況下,雖然在羇束處分,但仍可加上附款。
解釋:
1. 附款:立法機關要求你要做的事情-例如:有些情況下不能加附款、附款也是無效的。
例如:某甲大學畢業證書,其上註記,只能考書記官不能考律師!這附款無意義,因為這種行為是不能做的,這是典型的羇束處分,不能做成任何附款!
2. 法有明文規定:嚴格上來講某種程度來說就是一個裁量,法律的寫法上看來像是一個羇束處分。例如:駕照考試,某甲通過後,基本上行政機關一定要發給駕照,這是一個羇束處分;可是法律規定在某些例外時,例如:近視達兩千度,可以給你一些要求,所以你開的車輛要特別的改裝,如後照鏡要大;可是這個要求不是行政機關裁量的範圍,是法律上說在該情況下要做的事情!這裡我們只能說這是立法者把這情形擬制成羇束處分的情形,93I但書。
3. 立法者認為是附款,其實不是:
例如:乙自醫學院畢業,執照上要求醫師不得從事有傷風化之行為否則取消醫師執照,好像是附停止條件的附款,但是其實有加,等於沒加;因為為醫師(療)法所明訂,所以其為訓示、教示的規定。
只是確保行政處分法定要件之履行。確保醫師不去違法!
只是一個法定義務、提醒的功能!
小結:
法制上的情況
附款原則上限於裁量處分。
例外會及於羇束處分。實際執行上會有落差。
第一個考點是能否做成附款。
做此結論的原因是:學者對於附款的救濟是有爭議的<第二個考點在此!!!附款的救濟!>

VOL 3 page 43
救濟方式
1. 早期:當事人會希望先得到處分,早期都只能用撤銷訴訟。但這是因為,民87年前行政訴訟法只有撤銷訴訟,沒辦法都只能用撤銷訴訟。

現在至少有:訴訟類型分成多種;給付、撤銷、確認等較多種類的爭訟形式。
2. 現今:
(1) 附款類型決定說:
若附款具有
不可分性:(期限、條件、廢止權的保留)
—因為不能拆開所以要連行政處分一起提起—課予義務訴
訟。
邏輯為:既然行政處分無法與附款脫鉤,則你要要求行政機關另外再
做成一個行政處分,而該另分處分沒有任何附款的行政處
分。因為不能單獨要求把附款給撤銷掉
而不是撤銷掉原行政處分,要希望行政機關重新做成一個沒
有加任何附款的行政處分,課予義務之訴!訴訟標的是原先
的整個行政處分。
若附款與原行政處分間具有
高度可分性時:(負擔、及負擔的保留)
—因為,負擔的本質上已經近似於一個獨立的行政處分
了。所以我可以直接針對這個負擔提起撤銷訴訟!
理由在於:原行政處分不會因為負擔的不履行而失效。兩者可以切
開。可以直接對該負擔去進行撤銷訴訟,標的是該負擔!
(2). 處分性質決定說:[近期多數老師
主張的!考試時不記得其他時就寫這個,最好記!簡單直
接!]
VOL 3 page 44
直接看行政處分的性質:
如果行政處分是一個羇束處分:因
為羇束處分只有一個正確答案,所以就提訴訟法的第4
條的撤銷訴訟。
如果是裁量處分
—因為行政機關本來就能夠對此處分做很多限制,所以你
應該提起第5條的課予義務的訴訟或訴願。
理由是,行政機關對於此VA長的樣子有很大的權限的。
法院不應該干涉。只要是裁量,都應該尊重行政機關的專
業裁量決定。當事人只能斟酌爭執做成此VA是不好的要
法院請求行政機關斟酌做成好的VA。
VOL 3 page 44 88年政大
陳敏老師的附款如何添加到VA始為合法?(不當連結禁止、法治國原則、對
附款內容有管轄權限)
VA相對人 對附款如有不服應如何請求法律救濟?用處分性質決定說!
Page 44
(三)、附保留廢止權之救濟

在大陸法系的訴訟制度中,都要講求一個:”訴因”,要有法律上的權利或
利益受到侵害,才能提起救濟。
但,當行政機關給予一個附廢止權保留附款的狀況,你覺得你的權利受到侵害了嗎?只知道以後有可能會被廢止,理由原因等都還不知道,當下並沒有實害產生,所以有些老師認為廢止權保留只是觀念通知,以後有可能會廢止。真正要打行政訴訟要到廢止的理由出現時才能去打!

討論幾個實務上的問題:例子
到底是羇束還是裁量、可否加附款?
Page 44
1. 大陸學歷認證:羇束處分;基本上只要有大陸學歷,不能加任何附款。
如所受教育之大陸地區高等學校,在系爭認可名冊內,符合檢覈及採認辦法所訂之積極及消極要件,上訴人即應予以採認,此為羇束處分,非上訴人所得裁量。(不能加入說現承認北大的學歷,一旦掉出世界一百,就取消學歷的認證的附款!!!)

2. 稅之核課或免除:羇束處分
課稅為租稅法定主義,沒有裁量、不能有附款作成!

3. 2010/7::: NCC作成電視代表人變更時,得增加附款。
台北高等行政法院98年訴字第1715號判決(節錄)
五、本院按:
(一)本案爭訟事實之確定。
1.作為本案爭訟程序標的者為行政處分之附款,而該處分作
成之客觀事實背景,則如下述。
(1)原告公司為「衛星廣播電視節目供應者」(下稱節目供
應者),因股權歸屬有變更,一併進行董事會成員之改
組,原董事3 人及監察人1 人於97年12月間分別辭去在
原告之董事長、董事及監察人職務。由原告之法人股東
榮麗公司指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華及黃寶慧
4 人擔任原告之董事職務,另指派林皞維擔任原告之監
察人職務,並在其後之董事會中,決議推選饒聖雄為董
事長。
(2)而依衛星廣播電視法第6 條之規定,經營「衛星廣播電
視事業」者,必須事前擬具申請書與營運計劃,向主管
機關提出申請,並於經審核許可發給「衛星廣播電視事
業」執照後,始得營運,又依同法第8 條第6 款所定「
其他經主管機關指定之事項」及被告於94年1 月5 日以
0000000000 號 令制定之「衛星廣播電視事業( 含境外
) 換照申請須知」之「二(營運計畫內容)、(五)(
公司組織架構說明及員額編制)、1.(項目)、(1) (
公司組織及員額)」之規定,「董事與監察人之組織」
為營運計劃應載明之事項(並記載於執照中),同法第
13 條 及第14條再規定,營運計劃內容或執照內容在許
可後有變更者,應向主管機關為變更之許可,並在取得
許可後,始可辦理有關公司治理事項之變更登記。
(3)為此原告乃依前揭衛星廣播電視法第13條及第14條規定
,就前開「董事監察人解任、改派及選任董事長」事項
,向被告申請為許可變更。
(4)被告則以98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函之
許可處分,在作成下述附款之前提下,對原告前開申請
為許可(至於函文中另行載明之改善事項,被告已表明
該等事項不生法律效果,故原告亦在本院審理中陳明,
該等改善事項,不在本案爭訟範圍內)。
原告公司法人股東之榮麗公司,其指派於原告之法人
董事、監察人代表,其兼任中視公司之董事、監察人
者,應予3 個月內變更之,不得兼任。
原告公司的部門經理以上之人員,不得兼任中視公司
之職務;其廣告、業務與節目部門均須獨立、應獨自
設立自有攝影棚,並不得與中視公司有節目聯合招攬
情事。
原告公司應在3 個月內成立倫理委員會,且每3 個月
定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。
原告公司(新聞臺、娛樂臺、綜合臺)各頻道應各自
設置獨立節目編審人員,並於3 個月內提出內部流程
控管機制之改善計劃。
2.原告則對被告上開許可處分所添加附款之合法性提出爭議
,其爭議內容大體上可由三個層次來呈現。
(1)其認為被告在決定是否作成上開許可處分時,並無裁量
權限,因此依行政程序法第93條第1 項規定,不得以添
加前開附款來限制原告之營運決策及作為。
(2)退而言之,若認原告作成上開許可處分享有裁量權限,
而可以添加限制原告營業自由之附款,該附款內容必須
與裁量目的具有關連性者。而被告以上附款內容,基本
上都與裁量目的無涉。
(3)最後就算被告可以添加限制原告營業自由之附款,且假
設上開附款內容也在裁量目的範圍內,但是由於本案附
款內容,均是對原告未來經營活動所為之管控,具有「
量身打造」之實證特徵,但被告對其他媒體企業卻沒有
相類似之管控措施,顯然違反平等原則。
(二)針對上開爭點內容,本院之判斷結論及其理由形成。
1.本案被告針對原告有關「董事監察人解任、改派及選任董
事長」事項之許可申請,所作成附附款之許可處分,其法
規範依據為衛星廣播電視法第13條及第14條,則本案首應
討論之法律議題為,上開法規範是否賦與被告裁量權。對
此議題本院肯定說,理由如下:
(1)按行政法上所稱之「裁量」與「判斷餘地」,其區別主
要是以行政決定之內容是涉及「法律效果」,還是「構
成要件」為其判準。
(2)若依原告之觀點,認為:「本案之許可不是裁量,而是
按照準則主義所為之構成要件審查,只要符合法定構成
要件,即應許可」。則立即會發現,作為審查規範之衛
星廣播電視法第6 條第1 項或同法第13條與第14條之規
定內容,根本不具「準則主義」之特徵,即該等法規範
實際上並沒有架構明確構成要件要素,作為審查依據之
「準則」。就以同法第8 條之規定為例,該條文各款之
規定內容只是對審查時應提出之資訊內容為規定,但並
不是規定取得許可之客觀規範判準。因此此等法規範完
全沒有詮釋為準則規範之空間。
(3)當然本案準據法之衛星廣播電視法第6 條第13條與第14
條,其規定方式首先會面臨之質疑,應該是有無違反「
構成要件明確性」之要求,即人民能否透過上開法規範
構成要件內容之預先揭示,明白取得營運許可所須具備
之條件(若採許可主義,其為最低度之條件,若採準則
主義,其為絕對條件),此項議題與司法院釋字第443
號解釋意旨所提及,在「層次化法律保留體系」下之「
授權明確性」要求相類似,但不完全一致(所謂「授權
明確性原則」,是指:「當法律授權制定法規命令時,
對授權規範規定內容明確程度之要求標準」,而「構成
要件明確性原則」則是指:「實證法在規範社會生活事
實,給予一定法律效果時,其對社會生活事實之描述是
否精準、清楚,使可能受該實證法影響之主體能合理預
見或趨避,預先安排其生活規劃,降低守法成本」)。
(4)不過由於二造對於以上議題並無觸及,且參照司法院釋
字第426 號、第538 號、第593 號及第612 號解釋意旨
對「授權明確原則」之詮釋(即「授權明確與否之判斷
,要就授權法律規範整體表現之關聯意義為判斷,而非
拘泥於特定法條之文字」),並考慮到衛星廣播電視法
第5 條明白揭示「衛星廣播電視之經營應申請主管機關
之許可」之立法精神,而認上開許可在沒有構成要件予
以限制或指導之情況下,被告對本案之許可享有裁量空
間。
2.在確定被告對上開許可與否享有裁量權後,被告即得依行
政程序法第93條第1 項之規定,得在許可處分中一併為「
限制原告權利或增加原告義務」附款之諭知。然而附款內
容之法定邊界則規定於行政程序法第94條,該條文明定:
「… 附款不得違背行政處分之目的,並應與該處分之目
的具有正當合理之關連」。此項規定內容之詮釋實與裁量
之界限有關,爰說明如下。
(1)按行政法規範就法律效果部分賦予行政機關決定權限者
,在學理上稱之為「自由裁量」,但即使是「自由裁量
」之事項,行政機關在行使此項法定排他性職權時,仍
須在以下界線之範圍內為之。
裁量之外在邊界:
此即當法規範對得裁量之法律效果定下上下之邊界時
,裁量不得逾越此法定邊界,不然即「裁量逾越」之
違法。此即行政程序法第10條所定:「行政機關行使
裁量權,不得逾越法定之裁量範圍… 」之規範意旨
所在。
裁量之內在邊界:
又即使裁量結果未逾越上述法定邊界,但若為裁量之
行政機關在行使裁量權之決策過程中,或者完全沒有
斟酌「待裁量案件事實之實證特徵與該特定裁量法規
範授與裁量權規範目的之關連」,或者「實際考量到
與裁量法規範規範目標無關之其他因素,並在一併考
量到此等無關因素之情況下,作成裁量結論」者,即
分別構成「裁量怠惰」與「裁量逾越」之違法。此即
行政程序法第10條所定:「行政機關行使裁量權,..
並應符合法規授權之目的」之規範意旨所在。
(2)附款添加之容許,在一定程度上,得以迴避裁量法規範
對法律效果所定之法定界線(因為從法律效果之性質分
類言之,附款內容可以與裁量法律效果不同種類),此
時即需透過嚴格檢視裁量決策形成過程,來確保裁量權
之妥適行使,此即行政程序法第94條規範意旨之所在。
{NCC加許多附款的原因是怕傳播媒體理論中的:跨越媒體類型的整併,會造成言論的市場集中化的情形。}[旺旺集團則認為NCC是違反了市場運作的法則!]
(3)此外裁量法規範在分類上,又可分為回顧過去之裁量(
例如行政罰額度之決定),與展望將來之裁量(例如本
案情形)。二者規範特徵不同,前者,其裁量之法定界
線寬廣而有彈性,運用附款之機會不多。但在後者之情
形,其裁量之選擇通常是二擇一,但將來因素又充滿不
確定性,因此比較需要運用附款來控制未來之情事變化
。面對這二種不同性質之裁量法規範,應該有不同之審
查標準。對於展望之裁量,有關是否存在「裁量濫用」
之情事,其判斷固然然要顧及未來之變異性,讓為裁量
之行政機關享有一定之彈性,但當行政機關擁有的裁量
空間過大時,又有侵犯人民權利之顧慮,因此法院也要
同時嚴格檢視「裁量法規範賦予裁量權限所欲追求之規
範目標」,確保附款內容與規範目標之緊密相連,而此
等議題均與前述之「裁量之內在邊界」密切相關。
(4)本案之「許可裁量」在性質上是屬於「展望將來」之裁
量,在判斷裁量之合法性時,即需清楚界定「裁量之內
在邊界」,不僅如此,在討論本案許可裁量之內在界線
以前,還有一個先決議題必須予以澄清,即:「本案許
可裁量應考量之實證基礎有多寬廣」,因為這是探討「
裁量內在邊界議題」應先確立之實證基礎,爰說明如下

有關本案裁量所應考量之實證基礎範圍,有以下二種
不同之對立觀點,在此先予陳明。
A.第一種觀點採取限縮的立場,認為主管機關只能對
「申請許可變更事項對媒體將來營運之可能影響」
為考量。
B.第二種觀點則採取開放的立場,認為「申請許可變
更事項」是過去全部許可內容之一環,與其他過去
依衛星廣播電視法第6 條及第8 規定已許可之事項
結合成一完整架構,無從分割,其中一部分許可事
項變動,則「牽一髮而動全身」,整個營運許可能
否繼續維持下去,都要全面重新考量。因此被告可
以就整個許可內容之實證基礎下為全面重複之考量

對此議題本院認為不能一概而論,要應視其變更許可
事項內容,在實證上之特徵,而採取不同標準。但針
對本案之實證特徵而言,應採取上述第二種觀點,全
面審查之法律見解,理由是:
A.許可事項內容繁雜,其中反應公共媒體之組織權力
結構者最敏感(例如財務結構與人事組織),而反
應組織之營運日常活動模式及技術條件者(例如使
用衛星之特定、開播時程、收費標準等)則敏感程
度最低,而反應其未來經營規劃方向者(例如節目
規劃與經營方式與技術發展計劃等)則介乎其中。
越敏感之事項,其變動越可能牽涉到較不敏感事項
之未來微調走向。所以敏感事項之變更,主管機關
即有可能一併審視其他敏感程度較低之事項,是否
也會隨之緩慢變化,與原來之許可內容有所偏離。
B.而本案原告申請許可變更事項,正是反應特定公共
媒體實質支配權之換手與經營團隊之改變,主管機
關自然會有必要全面檢視審查原來許可事項,以確
保其他許可事項之演變仍在許可目標之框架下進行
,而不偏離許可目標。
因此原告謂:「本案情形被告只可針對董事、監察人
之變更事項為審查,超過此項範圍之事項,被告即不
可再予審查」云云,這樣的論點並不為本院所採。
從此也可知悉,衛星廣播電視法第13條及第14條所定
變更事項之許可,與同法第6 條第1 項所定之開始營
運之許可,本質相同,都在對業者之營運適格為全面
持續之審查,最多只能謂:「在變更事項之許可,一
定程度要考量到業者投入成本而形成之信賴基礎,以
及變更事項對業者整體營運適格之影響程度高低」。
(5)而在確立本案許可裁量之性質(展望將來之裁量)及所
應審酌之實證基礎(許可內容之全面審查,而不限於申
請變更之項目),並指明本案最大爭議為「裁量內在邊
界」之界定以後,下面即需討論,本案裁量法規範(衛
星廣播電視法第13條及第14絛)之規範目標,以清楚界
定其「裁量之內在邊界」,茲說明如下。
此項議題實為本案最難處理之部分,原本裁量規範之
裁量目的(即前述之裁量內在邊界)大體上是透過裁
量規範中之構成要件內容,去探知隱藏在構成要件背
後之規範意旨,但本案之裁量規範,正如前述,根本
沒有實質之構成要件內容可供法院推敲,在此情況下
,本院只能先從衛星廣播電視法整部法典所追求之政
策目標(或公共利益)開始,作為思考此項議題之出
發點,期待能將法典之總體政策進一步予以具體化,
推論前開法規範所追求的規範目標,進而探究被告從
衛星廣播電視法第13條及第14條取得營業許可裁量權
限之內在邊界。
依衛星廣播電視法第1 條之規定,衛星廣播電視法之
制定目的有四,分別為:「促進衛星廣播電視健全發
展」、「保障公眾視聽權益」、「開拓我國傳播事業
之國際空間」、「加強區域文化交流」。而這樣看似
彼此獨立之四個政策目標,本院嘗試用以下論點將之
組合成一個完整的政策架構。簡言之,上開法典之政
策目標在於:「扶持多元而健全之資訊傳播事業,使
其能透過市場交易,滿足社會大眾之不同訊息需求,
同時降低交易之負外部性,而提升其正外部性,使資
訊交易結果能形成社會福利之最大化。不僅如此,還
展望將來,期待資訊之提供,長期而言,會增加知識
存量及社會資源,促成國力之持續成長」。如予細部
分析,則可分為二個層次來予以澄清。
A.從斷代之觀點言之:
衛星廣播電視之短期政策目標為:「扶植及管理資
訊傳播產業,使其能提供符合消費者需求而又不具
負外部性、且具正外部性之資訊,促使市場之形成
」。此即衛星廣播電視法第1條 所稱之「促進衛星
廣播電視健全發展」、「保障公眾視聽權益」二項
目標。在這個層次上,衛星廣播電視法是以扶植產
業,利用市場機制,促進社會福利為目標。
B.而從跨期之觀察言之:
衛星廣播電視之長期政策目標則是希望好資訊的持
續提供,能累積社會上之總體知識存量,並對社會
大眾潛移默化,因而培養出足夠的社會資本(例如
守法、守信的態度,對文化的欣賞,對專業的敬重
等等),使社會具備技術創新能力,而形成國力成
長(這些成長包括文化、科技或管理層面之成長,
但最後還是會在表現經濟成長之GDP 呈現),此等
長期政策目標可由從「開拓我國傳播事業之國際空
間」、「加強區域文化交流」之文字間接推知。
從以上之論點足知,衛星廣播電視法在某一程度內,
實具有財經法之實證特徵,是透過對資訊傳播產業之
扶植及管理,希望創造出健全而自主的資訊傳播產業
,使其能透過市場交易,謀取社會長、短期之最大利
益。而所有財經法之政策目標,如予具體化形成具體
法規範之規範目標時,此等規範目標如予歸納匯總,
可以分為以下三種,此等規範目標亦可用來詮釋衛星
廣播電視法法典中各別法規範之規範目標(即前述所
指之裁量內在界線)。
A.維持市場秩序(例如括惡意競爭之禁止)。
B.降低交易成本(例如交易資訊之提供、產品質量之
公示)。
C.啟動市場機制(例如為防止競租對自然獨占稀缺資
源之歸屬規劃,或者是排除法制阻礙交易進行之規
定等)。
然而衛星廣播電視法如與一般之財經法相比較,在政
策目標上尚有超越市場機制之考量,而形成與一般財
經法不同之規範特徵,此等規範特徵之差異性,可以
用以下之對比方式來呈現。
A.在財經法的實踐上(即財經行政),首先值得注意
之處為:「財經法如對產業之管制,最多只是管制
產業之外在行為,很少介入其組織結構或內部組織
決策之形成」。此外當無法透過市場機制帶來正外
部性時,一般而言,財經法促使外部效益發生之手
段,也會是補貼,而不會想透過管制之手段促使正
外部性之效益產生。
B.以上財經行政所呈現之現象,在其背後有其實證上
不得不然之道理。財經行政之所以不願對單一產業
之組織結構及內部決策形成進行介入,其道理在於
:從成本面考量,對組織結構及決策形成之介入馬
上侵犯到人民財產權之核心,並使組織相對於市情
之決策效率(經濟學者Coase 之「廠商理論」參照
)大符削弱,又極易產生不好的副作用(這個道理
其實很容易理解,當國家希望產業不為或應為某種
行為,而要求在組織內部設立一個單位進行自我監
督,而這個內部單位之權責、定位又有模糊性,且
缺乏監督時,該單位本身即會擴權而形成對其他單
位之牽制),管制成本過高。再從效益面考量,單
純透過對產業外在行為之管束及處罰,一樣可以促
使政策目標實現,但卻沒有以上之副作用,因此對
組織結構及內部決策形成之介入,會被認為不符合
比例原則之要求。另外產業必須在市場競爭機制下
存活及成長,因此透過管制的手段,強迫產業必須
以低於生產成本之價格,向市場提供有正外部性之
之產品,即會促使該產業歇業,結果是「愛之適足
以害之」,讓這樣的產品從市場上消失。
C.但對訊息傳播之產業而言,鑒於資訊產品(訊息提
供)具有巨大之外部性(以廣告之提供為例,交易
在資訊傳播產業者與廣告主間達成,但接收訊息者
卻是非交易當事人之社會大眾。又例如訊息立場之
分歧會使社會共識難以形成,而訊息立場之集中又
會使社會內部自行反省之功能喪失),而且在資訊
產品之消費上,消費者主權之作用比較薄弱(因為
人對資訊之偏好可以用密集之資訊予以改變),因
此健全之資訊傳播市場,首要條件即是「多元的言
論市場」,不可以有「言論市場集中化」之現象發
生。因此在資訊傳播事業中,「言論多元化」被視
最高之價值,即使此項價值之實現與市場機制有衝
突,仍有貫徹之必要。
被告正是在上開政策目標基礎下,認為在資訊之供給
層面,亟需貫徹「資訊傳播言論供給多元」之價值。
接下來進一步又認為「多元言論市場」之正確面貌,
還不可以是「多數資訊傳播業者言論分歧,但單一資
訊傳播業者言論集中」,而必須是「單一資訊傳播業
者言論亦多元」(為何言論多元化要到達「單一資訊
傳播業者亦言論多元」之程度,被告並沒有詳細說明
,但可以推想的理由應該是:當不同資訊傳播業者各
有其言論立場時,彼此間交流對話、理性辯駁之機制
,在市場經濟下,可能會因為各有不同訴求的消費對
象,而缺乏誘因形成,但這種結果只會使社會「各是
其是,各非其非」,加深社會意識形態之分歧程度,
使理性討論形成共識的可能性降低,而同一組織內之
言論多元則可避免以上現象),而為了實現「單一資
訊傳播業者內部言論多元」之政策目標,其下一層規
範目標(規範目標其實就是現實政策目標的具體手段
),即是塑造資訊傳播業者之獨立地位。
可是所謂「資訊傳播業者之獨立」,又可以分為數個
層次來觀察,首先是對行政部門之獨立(此即黨政軍
退出媒體,衛星廣播電視法第9 條參照),其次是對
立法部門之獨立(即降低法律對新聞自由之影響),
再其次是對企業資本主(或專業經理人)之獨立,最
後是員工內部階層間(如記者與編輯間)之獨立。其
中前二者是產業對外之獨立,並不構成太大之問題,
但後二者則是產業內部組織結構及成員間之獨立,而
這個層次之獨立馬上即會與組織形成決策之機制發生
衝突,而商業組織自由形成決策之機制又受到民商法
之制度保障,如欲予以介入干涉,至少在抽象之法理
層次上,必然會受到法律保留原則之限制,介入程度
及方法都應該要有實證法之明文。不過在這裏由於被
告對「多元言論充分供給」正外部性之重視,顯然是
認為,即使用介入組織結構及組織內部決策之強烈手
段(這是一般財經行政所不敢輕易嘗試之手段),仍
然值得採用。
另外附帶說明者,如果國家打算在資訊傳播市場上貫
徹「多元言論充分供給」之政策目標,除了前述對資
訊傳播事業組織結構及內部決策之介入外,當然也需
同時有對應之「補貼」,以防止供給過多對業者所帶
來之市場損失(即使這些過多之供給有正外部性,增
加了社會總體福利或將來成長所需之社會資本)。
(6)在上開法理觀點下,由於本案爭訟聚焦之4 項附款內容
,無一不與「組織結構及內部決策」之介入有關,則本
案此部分之爭點即落在,作為處理規範之衛星廣播電視
法第13條及第14條,其變更許可裁量之內在邊界,是否
及於「組織結構及內部決策之介入」。對此本院的觀點
勉強採取肯定說,理由如下。
本來整部法典追求之政策目標,必須經由立法者將之
明確界定,並表現在實證法之規定上,才能進一步落
實成為具體法規範之規範裁量目標(即裁量內在邊界
),讓受規範之人民得以預測其可能面臨之處遇。但
衛星廣播電視法第13條及第14條對進行許可裁量所需
之前置構成要件卻無明文,以致迫使行政機關必須直
接由整部法典追求之政策目標內容來界定裁量之內在
邊界,這樣不令人滿意的實證現象或許有待將來立法
予以調整。
不過衡酌目前衛星廣播電視法整部法典之實際規範情
況,以及其為現行整體法秩序無可取代之現實,而參
考司法院釋字第426 號、第538 號、第593 號及第61
2 號解釋意旨對「授權明確原則」之詮釋,並將之類
推適用到「構成要件明確性」標準之判斷上,勉強認
為衛星廣播電視法法典之政策目標可以直接作為界定
衛星廣播電視法第13條及第14條「裁量內在邊界」之
依據。
3.以上之討論在確立本案許可法規範之許可裁量內在邊界包
括「對資訊傳播業者之組織結構及內控決策之介入」後,
從而確認被告之附款內容可以包括「組織結構及內控決策
」等事項後,下面一個更重要的問題則是:本案中建立在
「展望將來」考量下所提出之附款內容,是否真有「個案
附加」之必要。
(1)有關個案添加附款之必要性判斷,對本案而言,之所以
構成一個重要之爭點,其道理在於:
行政處分之特質乃是針對個案事實適用通案之法規範
以形成公法上之法律關係,此等公法上法律關係都有
個案性格,具有「量身打造」之特質,用以在個案中
定紛止爭。
而附款為行政處分之一部,一樣具有個案性,且附款
之添加,又因為行政程序法第123 條第2 、3 款之規
定,實質上對受處分之當事人產生法規範之規制作用
,因此個案中為附款之添加,即表示「為因應該案件
之實證特徵需求,而有制定各別處遇法規範之必要」

又對「指向將來」之附款規範而言,其既然是要求特
定當事人未來作為必須遵守一定之規定,即表示這樣
的要求是針對其個人有此必要。若要求內容不是針對
個案之特殊情境而發,乃是對所有從業者之共通要求
,則應該儘速制定通案式之抽象法規範,要求全部從
業者一體遵守,不宜再以個案附款之方式僅要求特定
主體遵守,否則即需面對違反「平等原則」之質疑。
(2)在上開法理基礎下,反觀本案被告之附款內容在性質上
分別為:資本主指定代表同時兼任關係(資訊傳播)企
業董事及監察人之限制(附款第1 項)及對傳播企業組
織成員、組織結構與內部決策之介入(附款第2 、3 、
4 項),但被告對「為何就原告營運活動之實證特徵,
特別有為上開附款之必要」,並未附上詳細說明,爰詳
加說明如下。
對附款1 有關「原告公司法人股東榮麗公司指派之法
人董事、監察人代表,不得兼任關係企業中視公司之
董事、監察人」部分,由於現行國內多家資訊傳播事
業形成關係企業之情形,所在多有,為何只有原告所
屬之關係企業,在個案實證基礎上,與其他關係企業
不同,特別有此「董事及監察人不得彼此兼任」之必
要(亦即只能如此安排,原告組織意見之形成,方能
符合言論多元化之標準),被告並未說明。
對附款2 有關「原告公司的專業經理不得兼任中視公
司職務」與「原告公司與中視公司之廣告、業務與節
目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚,並不得與
中視公司有節目聯合招攬情事」二部分,前者之個案
必要性,與前述「董事、監察人不得兼任」之情形相
同,被告亦未說明;後者之要求,被告固然指出「原
告與中視公司彼此間有互相報導節目或娛樂活動資訊
之情形存在」,不過本院認為商業或娛樂資訊,與公
共事務資訊不同,消費者主權強度較高(節目不好,
或社會大眾不感興趣,即無人購買此等資訊),其多
元言論之公益價值不高,何況這也是目前節目供應業
者之普遍現象,似非原告獨有之現象,如有要求,應
一體化為要求,為何單獨對原告需為此項附款,同樣
未見被告說明。
對附款3 有關「倫理委員會」之設置及運作部分,立
此等內控單位之設置,即使有必要,也應是對所有資
訊傳播業者為通案式之要求,何況此等委員會之職權
及運作方式,也需有更為細緻之規劃,以通案式之規
劃為妥,單獨對原告要求,須有更具體之事證及理由

對附款4 有關「獨立節目編審人員」及「提出內部流
程控管機制計畫」之要求,其目的在防止媒體產業之
傳播內容單一化現象,但只要媒體產業有併購,這種
現象即會普遍存在,同樣應為通案規劃,要求國內所
有之資訊傳播關係企業一體遵守,若僅針對原告單獨
為此項要求,即需附上具體之事證及理由。
(三)綜上所述,本案被告在個案添加附款之必要性事實尚未明確
之情況下,遽對原告作成有上述附款之許可營業處分,尚非
合法(因原處分為經聽證程序之處分,故未經訴願程序),
原告訴請對附款部分撤銷,為有理由,應予准許,並應由被
告依本院上開法律見解重為事實調查,另為適法處分。
六、據上論結,本件原告之訴為有理由,依行政訴訟法第98條第
1 項前段,判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
  審判長法 官 闕 銘 富
    法 官 林 育 如
     法 官 帥 嘉 寶
以上是在訓練大家寫題目的方法!
VOL 3 page 57
五、 思考流程
(一)、行政機關之要求是否為附款?
(二)、該附款之容許性?
(三)、該附款之合法性?
(四)、該附款違法時,其法律效果?實務上採用接近陳敏老師的學說!實務發展的趨勢!課予義務訴訟!

接下來要討論行政處分的合法性及行政處分瑕疵的問題!

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