行政法第八堂之二

行政法第八堂之二上接20101024第一部分法規命令與行政規則的比較

 

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第三章

行政處分

最早 行政機關公權力定義之發展

第一節    行政處分之概念

一、定義

(一) 歷史沿革:

德國: 行政機關在公法領域上為規制個別事件以直接對外發生法律效力為目的所為之各種處置、決定或其他之公法措施。

 

(二) 在行政法之地位

1. 行政處分為行政實體法。(民法中,不允許自力救濟;行政機關卻可直接執行)。

2. 行政處分為行政程序法之概念(陳述意見、書面處分)

落實程序正義。

3. 行政處分為行政爭訟法之概念

訴願à行政訴訟

VA

行政契約(V V): 單純走行政訴訟法第八條的一般給付之訴。

(三) 法律特性

請回憶  從屬說: 行政行為都有上對下的關係(可單方要求)。

1.      行政處分之法律效力不受瑕疵而影響。(撤銷前都推定有效)。

2.     行政處分具有存續力。

3.     行政處分得由行政機關自為執行。

(四) 與法院判決之異同

1. 相同之處: 均為個案中決定。

2. 相異之處:

(1). 法院係針對過去之個案做判決。VA是以未來為導向。

(2). 法院判決僅為法律(合法性)之判斷;行政處分兼具合法性及合目的性之判斷。

(3). 立場: 法院以第三者立場;行政機關為當事人之一造形成行政處分。

(4). 主被動: 法院判決屬於被動(不告不理);行政處分則可依職權或請求為之,具有主動性。

(5). 程序: 法院程序屬司法行為,而較為嚴謹。行政處分為行政程序,程序保障較差。

 

二、行政處分在我國法制之沿革:

(一)、十年前無行政程序法,糾紛是以舊訴願法為依據。

舊訴願法的定義上的問題:

1.      缺乏對於農田水利會的規範。

2.     「基於職權」應為行政處之適法要件,而非定義上之要件。

3.     行政處分所生之法律效果並不限於公法上。有可能形成私法上的效果。

(二)、擴張: 釋字423號解釋

解釋就行政處分所為之定義:「行政機關行使公權力,就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為,且不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異」。

 

(三)、現行規範: 行政成許法與訴願法

行政程序法第92條第1項

本法所稱行政處分,係指行政機關

就公法上具體事件

所為之決定

其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

 

(四)、請注意:

集會遊行法第25條第1項: 「主管機關得予警告、制止或命令解散」

其中命令仍是指行政處分。

 

(五)、行政處分之核心: 規制性。

「行政處分」明確表達給某人特定的人事物法律效果的行為(相當於民法中的「意思表示」(表示明確希望達成一種法律關係))。

1. 行政機關以設定法律效果為目的,具有法律拘束力的意思表示。20101024(日)行政法5-2/14(2)

第三節 其他種類之命令 頁40
一、 職權命令:如前一部份所述。
二、 緊急命令:(增修條文第2條第3項)
憲法本文為
總統未避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

憲法第四十三條
國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,需為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。
本條被凍結。

其適用僅限於處置依定期間或地點發生之緊急事故,具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。

釋字543號解釋書:
緊 急命令(是憲法層次、總統(在我國也是行政權的一種)的命令)乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外,以不得再授權為 補充規定即可逕予執行為原則。(例外是)若因是起因倉卒一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充(此時可再授權 而以命令補充)者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,並於立法院完成追認程序後(作為一般的行政命令送國會審查追認後才會有效),由執行機關再行發布。… 立法院就緊急命行使追認權僅得就其當否為決議,不得逕予變更其內容,如任部分內容雖有不當,然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形 時,得為部份追認。

釋字第571號解釋理由書(針對九二一緊急命令)…(比較接近憲法的領域)。
1. 就授權的問題,原則上不得再授權。
2. 該權力為總統的職權,立法院不能變更(權力分立)。立法院可針對部分條文認定(大法官對緊急命令的看法)。

三、 特別規則:
所謂特別規則,係指於特別權力關係中行政機關對相對人所制定之行政命令。

第四節 法規命令與行政規則之比較
一、 相同之處
(一) 均為行政程序法中所定義的行政命令。
(二) 屬於一般、抽象之規範。
(三) 皆屬行政法之法源。
(四) 法院對於違法(違憲)之法規命令與行政規則,原則上皆得拒絕適用,並不受其拘束。
二、 相異之處
(一) 法律授權與否(法規命令是一定要授權的)。
(二) 規範內容不同。
(三) 是否限制人民自由權利。
(四) 國會之監督與否。
(五) 規範範圍。
(六) 刊載公報、公告。
(七) 人民參與(原則上只有法規命令才會遇到)。
(八) 聽證程序(原則上只有法規命令才會遇到)。

第三章、行政處分
第一節 行政處分之概念
一、 定義
(一)、歷史沿革(陳敏老師)
1. 行政處分是19世紀行政法理論由Otto Mayer自法國引進德國。
請見法學緒論的部份。行政處分是最早被發展出來的行政機關的定義。

民法:羅馬法系
法國:行政處分
中華法系:刑法18世紀。

討論公法領域之行政措施。

2. 德國行政程序法第31條第一項對行政處分之定義:”行政機關在公法領域上為規制個別事件以直接對外發生法律效率為目的所為之各種處置決定或其他之公法措施。”就此,我國行政處分之定義與德國相去不遠。

(二) 在行政法之地位:
1. 行政處分為行政實體法之概念。
2. 行政處分為行政程序法之概念。
3. 行政處分為行政爭訟法之概念。

(三) 法律特性
1. 行政處分之法律效力不受瑕疵而影響。
2. 行政處分具有存續力。
3. 行政處分得由行政機關自為執行。
(四) 與法院判決之異同
1. 相同之處: 在個案中決定何者為法律要求,而同屬於法律之認知行為。
2. 相異之處: 若就決定機關與決定程序觀之,則有以下差異:
(1) 時間點: 法院—對於現在已升之法律爭議作成有拘束力之終局決定。
VA—於未來為導向之形成。
(2) 判斷範圍: 法院判決僅為法律之判斷;行政處分則兼具合法性及合目
的性之判斷。
(3) 立場: 法院係以第三人立場,行政機關則為當事人之一。
(4)主被動: 法院判決屬於被動(不告不理);
行政處分則可依職權或請求為之,具有主動權。
(5) 程序: 法院判決屬於司法程序,程序保障較佳;行政處分為行政程
序,程序保障較差。
二、行政處分在我國法制之沿革:
(一) 舊訴願法之規定與問題
1.
2.
3.
(二) 擴張
釋字第423號解釋(在行政程序法施行之前所規範並解釋出來的規定,針對舊法上的問題)
行政機關行使公權力行政機關行使公權力就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為,且不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不符之文字而有異。
(三) 現行規範
行政程序法施行之後
行政程序法第92條第1項(引用這條較好—民國88年)

本法所稱之行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。


訴願法第3條第1項

(四) 其他:
實務上,做成行政處分的方式: 命令、函釋。如集會遊行法第25條第1項,其中”命令解散”是一種行政處分。

(五) 行政處分之核心: 規制性。
規制性 —意思表示(民法上的概念)
擬制性(其他公權力措施)
1. 所謂規制(Regelung)意指行政機關以設定法律效果為目的,具有法律拘束力的意思表示。規制措施 則 係指設定、變更、或廢棄權利及義務,或對權利義務為有拘束力之確認。行政處分不僅有規制之特徵且屬於單方之規制。
2. 規制之效果:只有一次效果,亦即有個別性,在例外情形會有兩次效果。甲申請在A土地上蓋房屋,核可後蓋了12層的房屋,層的房屋變申報完工。但機關位查驗時,房屋便因地震倒塌。後甲再蓋一次,之前的建照無效力,需要重新申請。
三、 要件
行政處分要件:
(一) 行政機關
1. 行政機關係作成行政處分之主體(內部單位不可為主體)。
2. 行政機關定義,分為三個層次:
(1) 以組織法之方式認定。但以此定義,行政科層體制下之機關為行政機關,而此一見解範圍過於狹窄,並不足採。
(2) 實質的行政機關:
實務上
不限於行政權,以”作用法”之方式認定行政機關
凡實質上能代表國家行使行政權之組織體,…皆屬於行政機關之範圍。此種實質意義之行政機關與內部單位應相區別,實務上以三大判準區分:
有無獨立之組織法、
有無獨立編制與預算、
得否對外行為(有無印信)。

行政程序法第2條第2項
本法所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。

中央行政機關組織基準法第3條
本法用詞定義如下:
一、機關:就法定事務,有決定並表示國家意思於外部,20101024(日)行政法5-2/14(3)

第三節 其他種類之命令 頁40
一、 職權命令:如前一部份所述。
二、 緊急命令:(增修條文第2條第3項)
憲法本文為
總統未避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

憲法第四十三條
國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,需為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。
本條被凍結。

其適用僅限於處置依定期間或地點發生之緊急事故,具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。

釋字543號解釋書:
緊 急命令(是憲法層次、總統(在我國也是行政權的一種)的命令)乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外,以不得再授權為 補充規定即可逕予執行為原則。(例外是)若因是起因倉卒一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充(此時可再授權 而以命令補充)者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,並於立法院完成追認程序後(作為一般的行政命令送國會審查追認後才會有效),由執行機關再行發布。… 立法院就緊急命行使追認權僅得就其當否為決議,不得逕予變更其內容,如任部分內容雖有不當,然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形 時,得為部份追認。

釋字第571號解釋理由書(針對九二一緊急命令)…(比較接近憲法的領域)。
1. 就授權的問題,原則上不得再授權。
2. 該權力為總統的職權,立法院不能變更(權力分立)。立法院可針對部分條文認定(大法官對緊急命令的看法)。

三、 特別規則:
所謂特別規則,係指於特別權力關係中行政機關對相對人所制定之行政命令。

第四節 法規命令與行政規則之比較
一、 相同之處
(一) 均為行政程序法中所定義的行政命令。
(二) 屬於一般、抽象之規範。
(三) 皆屬行政法之法源。
(四) 法院對於違法(違憲)之法規命令與行政規則,原則上皆得拒絕適用,並不受其拘束。
二、 相異之處
(一) 法律授權與否(法規命令是一定要授權的)。
(二) 規範內容不同。
(三) 是否限制人民自由權利。
(四) 國會之監督與否。
(五) 規範範圍。
(六) 刊載公報、公告。
(七) 人民參與(原則上只有法規命令才會遇到)。
(八) 聽證程序(原則上只有法規命令才會遇到)。

第三章、行政處分
第一節 行政處分之概念
一、 定義
(一)、歷史沿革(陳敏老師)
1. 行政處分是19世紀行政法理論由Otto Mayer自法國引進德國。
請見法學緒論的部份。行政處分是最早被發展出來的行政機關的定義。

民法:羅馬法系
法國:行政處分
中華法系:刑法18世紀。

討論公法領域之行政措施。

2. 德國行政程序法第31條第一項對行政處分之定義:”行政機關在公法領域上為規制個別事件以直接對外發生法律效率為目的所為之各種處置決定或其他之公法措施。”就此,我國行政處分之定義與德國相去不遠。

(二) 在行政法之地位:
1. 行政處分為行政實體法之概念。
2. 行政處分為行政程序法之概念。
3. 行政處分為行政爭訟法之概念。

(三) 法律特性
1. 行政處分之法律效力不受瑕疵而影響。
2. 行政處分具有存續力。
3. 行政處分得由行政機關自為執行。
(四) 與法院判決之異同
1. 相同之處: 在個案中決定何者為法律要求,而同屬於法律之認知行為。
2. 相異之處: 若就決定機關與決定程序觀之,則有以下差異:
(1) 時間點: 法院—對於現在已升之法律爭議作成有拘束力之終局決定。
VA—於未來為導向之形成。
(2) 判斷範圍: 法院判決僅為法律之判斷;行政處分則兼具合法性及合目
的性之判斷。
(3) 立場: 法院係以第三人立場,行政機關則為當事人之一。
(4)主被動: 法院判決屬於被動(不告不理);
行政處分則可依職權或請求為之,具有主動權。
(5) 程序: 法院判決屬於司法程序,程序保障較佳;行政處分為行政程
序,程序保障較差。
二、行政處分在我國法制之沿革:
(一) 舊訴願法之規定與問題
1.
2.
3.
(二) 擴張
釋字第423號解釋(在行政程序法施行之前所規範並解釋出來的規定,針對舊法上的問題)
行政機關行使公權力行政機關行使公權力就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為,且不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不符之文字而有異。
(三) 現行規範
行政程序法施行之後
行政程序法第92條第1項(引用這條較好—民國88年)

本法所稱之行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。


訴願法第3條第1項

(四) 其他:
實務上,做成行政處分的方式: 命令、函釋。如集會遊行法第25條第1項,其中”命令解散”是一種行政處分。

(五) 行政處分之核心: 規制性。
規制性 —意思表示(民法上的概念)
擬制性(其他公權力措施)
1. 所謂規制(Regelung)意指行政機關以設定法律效果為目的,具有法律拘束力的意思表示。規制措施 則 係指設定、變更、或廢棄權利及義務,或對權利義務為有拘束力之確認。行政處分不僅有規制之特徵且屬於單方之規制。
2. 規制之效果:只有一次效果,亦即有個別性,在例外情形會有兩次效果。甲申請在A土地上蓋房屋,核可後蓋了12層的房屋,層的房屋變申報完工。但機關位查驗時,房屋便因地震倒塌。後甲再蓋一次,之前的建照無效力,需要重新申請。
三、 要件
行政處分要件:
(一) 行政機關
1. 行政機關係作成行政處分之主體(內部單位不可為主體)。
2. 行政機關定義,分為三個層次:
(1) 以組織法之方式認定。但以此定義,行政科層體制下之機關為行政機關,而此一見解範圍過於狹窄,並不足採。
(2) 實質的行政機關:
實務上
不限於行政權,以”作用法”之方式認定行政機關
凡實質上能代表國家行使行政權之組織體,…皆屬於行政機關之範圍。此種實質意義之行政機關與內部單位應相區別,實務上以三大判準區分:
有無獨立之組織法、
有無獨立編制與預算、
得否對外行為(有無印信)。

行政程序法第2條第2項
本法所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。

中央行政機關組織基準法第3條
本法用詞定義如下:
一、 機關:就法定事務,有決定並表示國家意思於外部,而依組織法律或命令(以下簡稱組織法規)設立,行使公權力之組織。
二、 獨立機關: 指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。
三、 機構: 機關依組織法規將其部分權限及執掌劃出,以達成其設立目的之組織。
四、 單位: 基於組織分工,於機關內部設立之組織。
(3) 擬制的行政機關:
依釋字第269號解釋,政府機關以外依法設立之團體或個人,如經政府就特定事項依法授與公權力者,以行使該公權力之特定事件為限,亦應係實質意義之行政機關。學者整理實務見解,認為典型的情形有下:
a. 船長於公海上行駛警察權(海商法、船舶法)。
b. 陸委會委託海基會從事兩岸文件認證(兩岸交流目前)。
c. 財團法人中華民國紡織品外銷拓展協會受國貿局委託辦理外銷紡織品配額分配。
d. 私立學校係依私立學校法在實施教育之範圍內錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書。(釋字382號解釋解釋字號:解釋字號: 釋字第 382 號   解釋日期: 民國 84 年 06 月 23 日   解 釋 文:

各級學校依有關學籍規則或懲處規定,對學生所為退學或類此之處分
行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受
教育之權利有重大影響,此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政
處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑,未獲救濟者,自得依法提起訴
願及行政訴訟。行政法院四十一年判字第六號判例,與上開意旨不符部分
,應不予援用,以符憲法保障人民受教育之權利及訴訟權之意旨。

)
e. 各大學校、院、系(所)及專科學校教師評審委員會關於教師升等之評審。(釋字462號解釋

釋字第 462 號   解釋日期: 民國 87 年 07 月 31 日   解 釋 文:

▲    各大學校、院、系 (所) 教師評審委員會關於教師升等評審之權限,
係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使,其對教師升等通過與否之決定
,與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定,於教師之資
格等身分上之權益有重大影響,均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分
。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後,仍有不服者,
自得依法提起行政訴訟,以符憲法保障人民訴訟權之意旨。行政法院五十
一年判字第三九八號判例,與上開解釋不符部分,應不再適用。
大學教師升等資格之審查,關係大學教師素質與大學教學、研究水準
,並涉及人民工作權與職業資格之取得,除應有法律規定之依據外,主管
機關所訂定之實施程序,尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作
成客觀可信、公平正確之評量,始符合憲法第二十三條之比例原則。且教
師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設,其決定之作成
應基於客觀專業知識與學術成就之考量,此亦為憲法保障學術自由真諦之
所在。故各大學校、院、系 (所) 教師評審委員會,本於專業評量之原則
,應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查,將其結果
報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之
具體理由,動搖該專業審查之可信度與正確性,否則即應尊重其判斷。受
理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程
序,或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。現行有關各大學、獨立
學院及專科學校教師資格及升等評審程序之規定,應本此解釋意旨通盤檢
討修正。)
f. 財團法人二二八事件紀念基金會依照二二八事件處理及補償條例處理受難者認定與補償相關事項。
釋字382號解釋理由書(為受託行使公權力的明顯範例;在我國教育行為是國家公權力行為)
公立學校(按照92條作成行政處分)係各級政府依法令設置實施教育之機構,其有機關之地位,而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印 信授權使用,在實施教育之範圍內,有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構,於處理 上述事項時亦具有與機關相當之地位(參照釋字第269號)。

此外還有釋字462號解釋各大學校、院、系(所)教師評審委員會(教評會隸屬於校務會議)關於教師升等評審之權限係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使,其對教師升等通過與否之決定,應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。(請自行加入解釋文正文)

行政程序法第2條第3項
受託行使公權力之個人或團體,於委託範圍內,視為行政機關。

3. 爭議問題: 請問下列組織是否為行政機關?
(1) 教師評審委員會
a. 在大學中: 是行政機關。
釋字第462號解釋理由書
大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師,有關教師之升等由各該學校設校、院、系(所)教師評審委員會評審,大學法第十八條第二十條及專科學校法…
是各大學校、院、系(所)及專科學校教師評審委員會關於教師升等之評審,係屬法律授權範圍內為公權力之行使,其對教師之資格等身份上之權益有重大影響,均為各該大學、院、校所為之行政處分。…

大學的教師聘任,是由教評會決定的。

b. 高中以下,其教評會,非行政機關
實務見解: 最高行政法院90年判字第2130號判決
重點是:高中以下行政處分由學校所做。高中之中的教師評議委員會為內部單位,非獨立機關、非行政機關。

聘用教師是行政處分,但是是由學校做成的,不是由教評會做成的。
90年判字第2130號判決

基隆市國民中學教師甄選介聘委員會非獨立之機關,而為學校內部之單位,其所為甄選行為欲發生行政處分之效力,亦應以學校名義為之,縱甄選委員會以自己名義對外表示其決定,亦應認係學校之決定。如甄選委員會係由單一學校所組成,其作成之甄選結果,乃單一學校作成之行政處分,如甄選委員會為多數學校聯合組成,其作成之甄選結果,則應認係數學校之共同行政處分。
(2) 全民健康保險爭議審議委員會:是

最高行政法院91年判字第2號判決
被告機關(按:全民健康保險爭議審議委員會)係依據全民健康保險法第六條規定設置,並有中央健康保險局組織條例為依據,其為辦理全民健康保險業務成立,具有行政機關性質…

(二) 公權力行為
1. 行政處分係行政機關就公法上事件所為之決定或其他公權力措施。….,該公權力措施瑳生之法律效果不一定為公法效果,亦有可能為私法上之效果。
2. 學者認為,行使公權力所為之決定或措施,包括核准、許可、特許、任免、登記、註銷、撤銷、廢止、罰款、駁回申請以及命為一定作為或不作為等不同內容。(都為公權力行為—廖義男,行政處分之概念)
3. 問題:不具有意思表示,但有規制效果之行政行為(如:撲殺野狗),是否屬於行政處分?
(1) 德國法觀點: 是,將特定之物理行為納入行政處分,以擴大人民救濟之機會。
(2) 日本法觀點:否,….不具有意思表示,…本質上仍為事實行為。
 行政補助?
行政補助係指國家所從事之行政行為中,以提供給人民補助或救濟性質之給付為內容之行政行為。例如休耕補助、助學貸款等。

 

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