20101024(日)行政法5-2/14

五、行政規則與其他概念之區分

(一)法規命令。

(二)議事規則(本質是立法權,不是行政行為)。

(三)職權命令。

1.同:毋須法律授權、只需下達(通說認為其有限制人民權利的能力)。

2.異:無法律授權卻可直接效力,相對於行政規則的間接效力。

(四)特別命令(現在少見,前是特別權力關係中的一個規範):以前相近於行政規則,現在相近於法規命令。被釋字491號解釋指出能限制人民權利。

(五)解釋函令 (不相隸屬之機關互相查詢,人民詢問行政機關後之解釋)。

1.對下級機關為之者

(1)行政程序法制定前:由於不具備抽象性,亦非屬個案,故非行政規則但可是用行政規則之法理。

(2)行政程序法制定後:為行政規則,已無疑義。

2.對人民為之者

由於不符合行政程序法之要件,因此僅屬於提供資訊之行為。

3.法律效果

(1)有拘束下級機關之效力。

(2)對人民、法院皆不生效力。

六、規範效力

(一)原則:對內效力

1.有效下達之行政規則具有拘束訂定機關、旗下級機關即屬官之效力下級機關應尊重並適用行政規則

2.就該效力之範圍而言,原則上緊急於制定機關只是權所及之範圍因此僅於該行政主體內有效。但於例外情形得拘束其他行政主體之機關,例如委辦事項。

(二)例外:對外效力

 

(通說)間接:  如下有參種看法–

行政自我拘束原則

平等原則(注意:要有行政先例才有辦法進行比較平等)

(少)信賴保護原則

(少見)直接、具體化行政規則。

 

事實上對外效力

 

法律上對外效力

 

請見頁34

98年度高等席行政法院法律座談會題案及研討結果

提案機關 高雄高等行政法院。

行政訴訟繫屬中,行政機關發布有力於當事人之解釋函令,並於函令中說明該令發布後尚未確定案件亦有適用為該函令經行政法院審查結果認係違反相關法律規定則該解釋函令於行政法院審理中之個案應否適用?

討論意見:

 

甲說: 行政機關之解釋函令屬行政程序法地59條規範之行政規則,依該條第1項為非直接對外發生法規範效力之規定理論上係本於平等原則,任解釋函令具有間接之外部效力。故本件之解釋函令雖經行政法院審查結果認為有違反尚未法律規範為其內容既有力於當事人且表明該令發布後尚未確定案件亦有適用則本於平等原則,行政法院自應適用(從新從優)。

 

乙說: 依司法院釋字第216號解釋,法官於審判案件時,對於行政機關依其職掌所為法規釋示之行政命令,仍得依據法律表示適當之不同見解。本件之解釋函令經行政法院審查結果既認違反相關法律規定,自得不予適用。

 

初步研討結果

採用乙說

 

大會研討結果

多數採用乙說

 

七、爭議問題

(一)解釋性行政規則

1. 解釋函令前後不一致應如何處理?

參見第一部份”行政法效力”部分。

2. 解釋性行政規則變更時應如何兼顧規範對象信賴利益之保護?

 

參見識字第525號解釋理由書:

(1)   還是有信賴保護問題: 行政法規(包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則)之廢止或變更,於人民權利之影響,並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止固行政法規除預先訂有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用,不升信賴保護問題外,制定或發布法規之機關顧得依法定程序與已修改或廢止為應兼顧規範對象值得保護之信賴利益而給予適當保障方符憲法保障人民權利之意旨。

(2)  公私益之衡量: 制訂化發佈法規之機關基於公益之考量,及社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時,自得依法定程序停止法規適用或修改其內容。。..基於信賴之保護,制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款俾減輕損害。

(3)  致有下列情形之一時,則無信賴保護原則之適用:

1.     經廢止或變更之法規有重大明顯違反尚未規範情形者;

2.     相關法規(如各種解釋性如各種解釋性、裁量性之函釋)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資療而發布主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資療而發布其信賴顯有瑕疵不值得保護者;

3.     純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現以生信賴之事實者,蓋任何法規皆非永久不能改變,法規未來可能修改或廢止,受規範之對象並非毫無預見,故必須有客觀上具體表現信賴之行為,始足當之

4.     至若並非基於公益考量,僅為行政上一時權宜之計,或出於對部分規範對象不合理之查 別對待,或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者受規範對象之信賴利益應受憲法之保障,乃屬當然。

3. 解釋性行政規則得否拘束法官?

請參考前述內容。

釋字505號解釋理由書:

(解釋性行政規則無效且不能補正)

行政機關為執行法律,得依其職權發布命令,為必要之補充規定,唯不得與法律牴觸。…七十六年一月二十六日修正公佈之獎勵投資條例第六條第二項規定…是財政部六十四年三月五日台財稅第三一六一三號函謂:…申請獎勵,應再擴展之新增設備開始作業….云云,核與前開施行細則之規定不合,係以職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件,與憲法第二十三條法律保留原則牴觸,應不予適用。

 

(二)裁量性行政規則

釋字第423號解釋:

空氣污染防治法第二十三條第一項規定:”交通工具排放空氣污染物,應符合排放標準。”同法…交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條,僅以當事人接到違規舉發通知書後之”到案時間及到案與否”,為設定裁決罰鍰數額下陷之唯一準據,並非根據受處罰之違規事實情節,依立法目的所為之合理標準。…然以到案之時間為標準,提高罰鍰下限之額度,與母法授權之目的未盡相符,且損及法律授權主管機關裁量權之行使。…惟母法既無規定復未授權,上開標準創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定,與法律保留原則亦屬有違,其與本解釋意旨不符部份,應自本解釋公佈之日起,至遲於屆滿六個月時失其效力。

空污法裁量基準:以到案時間來裁量,大法官判定違憲!

釋字第511號解釋理由書

道路交通管理處罰條例…。同條例第九條第一項規定:”本條例所定罰鍰之處罰,行為人接或違反道路交通管理事件通之後,應於十五日內,到達指定處所聽後裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者,得不經裁決,逕依各該條款罰鍰最低額,自動向指定之處所繳納結案。”依同條例第…..僅係就上開一只為具體細節之規定,並未逾越母法之授權,與法律保留原則亦無違背,就此部分與本院士自第四二三號解釋交通工具排放空氣污染物罰鍰標準之未經空氣污染防治法授權,以行為人自動繳納罰鍰最低額為結案方式,要屬有間。….促使行為人自動繳納….於憲法保障人民財產權之意旨並無牴觸。

大法官判定到交條例裁量基準,以到案時間為結案方式是合憲的。

行政規則不需要法律的授權,但當法律要求此處需要有行政規則進行規範時…

由上述兩號解釋可知立法者要的東西不同,指導方針也有所不同。

 

釋字548號解釋理由書

主管機關基於職權因執行特定法律之規定,得為必要之釋示,以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據,業經本院407號解釋在案,此項釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規…。因此,立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定,而主管機關基於執行法律之職權,就此等概念,自得訂定必要之解釋型行政規則,以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。

…事業對他人散發侵害各類智慧財產權警告函時,倘已取得法院依審判決或公正客觀鑑定機構鑑定報告,並事先通知可能侵害該事業權利之製造商等人,請求其排除侵害,請求其排除侵害,形式上即視為權力之正當行使,認定其不違公平交易法之規定;其未附法院判決或前開侵害鑑定報告之警告函者,若以據實敘明各類智慧財產權明確內容、範圍及受侵害之具體事實,且無公平交易法各項禁止規定之違反情事,亦屬權利之正當行使,均係依職權對法律條文之不確定概念所作之合理詮釋

釋字第586號解釋理由書

…法條所使用之法律概念,有多種解釋之可能時,主管機關為執行法律,綏德基於職權,做出解釋性之行政規則,然其解釋內容仍不得逾越母法文意可能之範圍。….

七十七年一月二十九日增訂公佈之證卷交易法第四十三條之一第一項規定:”任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十支股份者,應於取得後十日內,向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項;申報事項如有變動時,並隨時補證之。”雖對人民之資訊自主權有所限制(本院士自第五八五號解釋理由書參照),然該規定只在發揮資訊完全公開原則,其使公司股權重大異動之資訊能及時且充分公開….其所稱之”共同取得人”,於文意範圍內有多種解釋之可能,而同法並未對於該法律概念作定義性之規定,主管機關為達成前開規定立法意旨,自得基於職權針對我國證卷市場特性予以適當之闡釋做出具體明確之例示規定,以利法律之執行。

頁39

87司法官第一題

於適用”行政自我拘束原則”時,應具備何種要件?幼子一原則與行政規則有何關聯?試分別說明之。(關鍵在於行政規則的間接對外效力)。

 

99年法警第一題

某縣政府文化局為執行當年度對於民間藝文團體之補助,依職權訂定補助作業要點,其中規定受理民間藝文團體申請後,應於二週內為同意與否之答覆。於某年度之眾多申請案中,文化局均依此規定楚哩,然對於某餅之申請,文化局竟無正當理由而逾期置之不理。請問文化局之行為是否違反行政自我拘束原則?

擬答:

 

1.     定性:補助要點之法律性質—行政規則(裁量)。

2.     合法性:合法!

3.     丙之主張有無理由?—間接對外效力

行政自我拘束要件。

八、行政規則之廢止

行政規則廢止亦同制定程序,應由原機關下達其下級機關或屬官,解釋性行政規則與裁量基準之廢止,並應經機關首長簽署與登載於政府公報發布之。

行政程序法第162條

行政規則得由原發布機關廢止之。行政規則之廢止,適用第一百六十條規定。

 

第三節 其他種類之命令 頁40

一、職權命令:如前一部份所述。

二、緊急命令:(增修條文第2條第3項)

憲法本文為

總統未避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

 

憲法第四十三條

國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,需為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

本條被凍結。

 

其適用僅限於處置依定期間或地點發生之緊急事故,具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。

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